Фінансова автономія закладу освіти та централізована бухгалтерія: розпочати слід вже зараз. Розповідаємо, як розподіляються повноваження та що змінюється для керівника

Реформа децентралізації та оновлення освітнього законодавства України змінюють підходи до управління закладами загальної середньої освіти. Часи, коли школа була лише пасивним виконавцем кошторису, сформованого “згори” у централізованій бухгалтерії відділу освіти, відходять у минуле. На зміну їм приходить модель фінансової автономії, яка надає керівникові закладу реальні важелі для ефективного менеджменту.

Водночас процес переходу на автономію викликає чимало застережень і тривог серед шкільних адміністрацій та органів управління освітою. Для директора це не лише нові можливості, а й пряма юридична відповідальність за цільове та ефективне використання бюджетних коштів, право першого підпису та необхідність орієнтуватися у складних процедурах бюджетного законодавства. Поширена й хибна думка про те, що фінансова автономія обов’язково вимагає утримання власного штату бухгалтерів у кожній школі, що є фінансово непідйомним для багатьох сільських та селищних громад.

Насправді законодавство дозволяє поєднувати фінансову автономію школи із її обслуговуванням у централізованій бухгалтерії. Проте така співпраця вимагає чіткого розмежування функцій, прав та обов’язків між керівником закладу освіти та головним бухгалтером централізованої бухгалтерії.

Щоб розібратися в усіх юридичних та практичних нюансах цієї взаємодії, Всеукраїнська асоціація об’єднаних територіальних громад спільно з Швейцарсько-українським проєктом DECIDE провели практичний вебінар “Фінансова автономія та управління бюджетом закладу освіти”. Експертами заходу виступили Сергій Яцковський та Андрій Мацокін, національні експерти проєкту DECIDE.

Законодавча база: на чому ґрунтується фінансова автономія та діяльність бухгалтерії

Впровадження фінансової автономії шкіл та організація роботи централізованих бухгалтерій регулюються цілою низкою нормативно-правових актів України:

• Закон України “Про освіту” (зокрема ст. 23, 30, 59): гарантує закладам освіти кадрову, організаційну та фінансову автономію, визначає право закладу самостійно розпоряджатися коштами в межах кошторису.
• Закон України “Про повну загальну середню освіту” (зокрема ст. 38, 53, 59): закріплює статус закладу освіти як самостійної юридичної особи, визначає повноваження директора щодо управління майном, коштами та формування штатного розпису.
• Бюджетний кодекс України: визначає правові засади функціонування бюджетної системи, статус головних розпорядників бюджетних коштів (ГРБК) та розпорядників нижчого рівня (третього рівня).
• Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” (зокрема в контексті розмежування посад службовців, посадових осіб та обслуговуючого персоналу в органах управління освітою).
• Постанова Кабінету Міністрів України від 26 січня 2011 р. № 59 “Про затвердження Типового положення про бухгалтерську службу бюджетної установи”: визначає засади організації роботи бухгалтерій, функції та відповідальність головного бухгалтера.
• Наказ Міністерства фінансів України від 22 червня 2012 р. № 758 “Про затвердження Порядку відкриття та закриття рахунків у національній валюті в органах Державної казначейської служби України”: регулює процедуру відкриття реєстраційних рахунків загального та спеціального фондів для бюджетних установ.

Строки впровадження автономії: чому 1 січня краще за 1 вересня

Одне з найбільш критичних питань для територіальних громад — це часові рамки та вибір дати для переходу на фінансову автономію. Згідно із законодавством, дедлайном є 1 вересня 2027 року. Норма закону сформульована чітко: перехід має відбутися до цього моменту, тобто з 1 вересня 2027 року фінансова автономія вже має повноцінно працювати в усіх закладах загальної середньої освіти.

Проте національний експерт Проєкту DECIDE Сергій Яцковський наполегливо радить громадам не чекати вересня, а запускати автономію вже зараз, а краще було б розпочати вже з 1 січня 2026 року, коли і почався бюджетний рік.

Головна причина полягає у відмінності бюджетного календаря України від багатьох закордонних моделей та складнощах процедур публічних закупівель (тендерів).

Що стосується фінансової автономії, то умови і особливості впровадження фінансової автономії, зокрема, виписані в статті 59 Закону “Про повну загальну середню освіту”.

“Чому почати треба було б вже з 1 січня 2026 року? Тому що у нас фінансовий рік починається з 1 січня. – Зауважує Сергій Яцковський. – Зверніть увагу: норма в законі — до 1 вересня 2027 року, тобто до того моменту її треба впровадити. Дата 1 січня зазначена свідомо, оскільки я, як фінансист, у першу чергу чудово розумію: якщо ви впроваджуєте фінансову автономію в середині року, у вас виникає найключовіше питання — це тендери”.

А наскільки складно проводити тендери в середині року – відомо всім. Адже для кожної школи потрібно буде провести закупівлі, визначені законодавством. І це, в першу чергу, не харчування — це світло, газ, вода, каналізація, водопостачання, водовідведення, теплопостачання, газопостачання.

Чому передача тендерних закупівель з 1 вересня є ризикованою:

1. Відкритий ринок енергоносіїв: В Україні функціонує вільний енергоринок та ринок газу. Якщо до 1 вересня закупівлю електроенергії чи газу здійснював відділ освіти, а з 1 вересня школа стає автономною і змушена проводити тендер самостійно, вона не знає, хто з постачальників виграє ці торги.
2. Зміна постачальників посеред навчального року: Перехід на нові договори та потенційна зміна операторів енергоносіїв у вересні-жовтні (безпосередньо перед стартом опалювального сезону) створює колосальні адміністративні та технічні ризики для школи.
3. Бюджетна логіка: Набагато простіше розпочати фінансову автономію з 1 січня — разом із новим бюджетним роком, коли школа заходить у новий кошторис, централізовано або самостійно проводить закупівлі на весь календарний рік та уникає розриву договорів на постачання комунальних послуг посеред року.

Порада експерта

Законодавство зобов’язує повністю завершити трансформацію до 1 вересня 2027 року

3. Що таке фінансова автономія закладу освіти та чому вона потрібна

Фінансова автономія закладу освіти — це право самостійно розпоряджатися бюджетними та позабюджетними коштами в межах затвердженого кошторису, формувати штатний розпис, залучати додаткові джерела фінансування та визначати пріоритети розвитку школи.

Основні переваги фінансової автономії для закладу освіти:

• Оперативність у прийнятті рішень: Керівник закладу має змогу швидко реагувати на нагальні потреби школи (поточний ремонт, закупівля обладнання, матеріальне забезпечення навчального процесу) без тривалих узгоджень із централізованою бухгалтерією.
• Гнучкість у стимулюванні кадрів: З’являється можливість самостійно встановлювати надбавки, доплати та премії педагогічним і технічним працівникам за рахунок економії фонду заробітної плати або власних надходжень.
• Залучення позабюджетних коштів: Автономний заклад має законне право відкривати спеціальні рахунки для зарахування благодійних внесків, грантів, коштів від надання платних послуг та ефективно їх використовувати.
• Прозорість та підзвітність: Директор школи стає повноцінним розпорядником коштів нижчого рівня, що підвищує рівень довіри з боку батьківської громади та спонсорів.

Водночас ключовим бар’єром для впровадження автономії залишається страх перед юридичною відповідальністю. Перехід на нову модель вимагає від керівника закладу освіти чіткого розуміння меж своїх повноважень та правильного оформлення правових відносин із бухгалтерською службою.

Що на практиці означає самостійне використання коштів: штатний розпис, засновник та кошторис

Що ж означає самостійне використання коштів закладом освіти після переходу на автономію? На практиці це виражається у двох ключових процесах: формуванні штатного розпису та складанні й виконанні кошторису.

Штатний розпис та юридична пастка з “засновником”

Відповідно до ст. 60 Закону України “Про повну загальну середню освіту”, штатний розпис закладу загальної середньої освіти затверджується директором закладу і погоджується із засновником або уповноваженим ним органом.

Тут виникає юридична колізія, на яку перевіряючі органи звертають першочергову увагу:

“Мова йде не про фінансову дисципліну, а про освіту: в законі написано, що штатний розпис погоджується із засновником. А чи зазначено у вашому Положенні про відділ освіти, що ви є органом, уповноваженим засновником погоджувати штатний розпис? Чи є така норма?

Бо в законі мова йде про засновника (місцеву раду). Відділ освіти — це не засновник, це виконавчий орган місцевої ради. Тому рішенням ради, коли затверджували Положення про відділ освіти, мали делегувати це право засновника відповідному виконавчому органу. Якщо цього немає, то з точки зору перевірки я можу задати питання: “А чому відділ освіти погоджує штатний розпис?” – задається питанням Сергій Яцковський.

Централізована бухгалтерія: юридичний статус, безкоштовний договір та розподіл підписів

Централізована бухгалтерія (ЦБ) не є і ніколи не буде окремою юридичною особою. Це виключно структурний підрозділ у складі Головного розпорядника бюджетних коштів (наприклад, Відділу чи Управління освіти). Вона не має власного коду ЄДРПОУ чи окремих рахунків і діє на підставі Типового положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.01.2011 № 59.

Безкоштовний договір про обслуговування

Оскільки і школа (як юридична особа), і відділ освіти (у структурі якого перебуває ЦБ) є суб’єктами правовідносин, між ними укладається договір про бухгалтерське обслуговування.

Важливо: такий договір є безкоштовним — відділ освіти чи ЦБ не мають права брати жодної плати зі школи за ведення її бухгалтерського обліку.

Розподіл права підпису в Казначействі

При використанні моделі “автономна школа + ЦБ” розподіл підписів у Казначействі регулюється чіткими правилами:

• Право першого підпису належить виключно директору школи
• Право другого підпису надається головному бухгалтеру централізованої бухгалтерії на підставі Постанови КМУ № 59 та договору про обслуговування.

Межі автономії директора: “це не фінансова анархія”, але й не підзвітність з кожного кроку. У межах затвердженого кошторису керівник закладу освіти уповноважений діяти самостійно, без додаткових погоджень із Головним розпорядником бюджетних коштів (ГРБК).

Приклад із фондом оплати праці та преміюванням

Якщо в кошторисі школи на заробітну плату передбачено, умовно, 10 мільйонів гривень, і впродовж року виникла економія (через лікарняні, вакансії тощо) у розмірі 500 тисяч гривень:

1. Директор не повинен погоджувати з відділом освіти використання цієї економії всередині закладу.
2. Директор має право власним наказом розподілити ці кошті на преміювання: або пропорційно усьому колективу, або виділити окремого педагога (навіть виплативши йому 100% премії).
3. Обмеження (конфлікт інтересів): Директор не може виписати премію сам собі. Преміювання директора здійснює тільки засновник або уповноважений орган (відділ освіти), якщо це право чітко закріплено в Положенні про відділ освіти.

Відкриття рахунків, спецфонд

Перехід на автономію перетворює школу на повноцінного розпорядника бюджетних коштів нижчого (третього) рівня, що вирішує давні правові колізії.

Спеціальний фонд та благодійники

Кожен автономний заклад освіти відкриває власні реєстраційні рахунки в органах Державної казначейської служби України, включаючи спеціальний фонд.

• Місцеві спонсори, донори чи громадські організації перераховують допомогу безпосередньо на спецфонд школи.
• Правило використання: Витрачати ці кошти можна тільки після їх фактичного надходження на рахунок та внесення відповідних змін до кошторису закладу.
• Заклад самостійно бере на себе бюджетні зобов’язання та здійснює платежі через Казначейство.

Роль та відповідальність відділу освіти як головного розпорядника

Впровадження автономії шкіл не зменшує роль відділу освіти, а переводить її у площину контролю та стратегічного управління.

Відповідно до статей 23, 25, 47 Бюджетного кодексу України, відділ освіти як Головний розпорядник бюджетних коштів:

• Формує бюджетну програму за кодом надання загальної середньої освіти.
• Несе безпосередню відповідальність за цільове та ефективне використання коштів розпорядниками нижчого рівня (школами).
• Має законне право перевіряти фінансово-господарську діяльність шкіл та стан виконання ними кошторисів.

Покроковий алгоритм переходу на фінансову автономію

Процес практичного запуску автономії закладу освіти складається з кількох чітких та послідовних юридичних кроків:

Крок 1. Внесення змін до Статуту закладу освіти

Найперша підстава для дій Казначейства — це установчі документи школи. У Статуті має бути чітко зафіксовано:

• Заклад є самостійною юридичною особою;
• Заклад має власні реєстраційні рахунки в органах Державної казначейської служби України;
• Заклад самостійно веде бухгалтерський облік та фінансову звітність (або здійснює його через централізовану бухгалтерію на договірних засадах).

Зверніть увагу: Якщо цих фраз немає в Статуті, Державна казначейська служба України просто відмовить у відкритті рахунків і відправить заклад вносити зміни.

Важлива деталь: Чи потрібна згода директора школи для внесення змін до Статуту? Ні, не потрібна. Це виключне право та повноваження засновника — територіальної громади (місцевої ради).

Крок 2. Повідомлення директора про зміну істотних умов праці

Перехід на фінансову автономію змінює обсяг функціональних обов’язків та юридичну відповідальність керівника закладу освіти (виникає право першого підпису, відповідальність за кошторис, закупівлі тощо).

З точки зору трудового законодавства це є зміною істотних умов праці:

1. Коли директора приймали на роботу, в його Статуті та посадовій інструкції фінансової автономії не було.
2. Умови воєнного стану: В умовах дії правового режиму воєнного стану норма про обов’язкове попередження за 2 місяці призупинена. Проте повідомлення має бути надане директорові хоча б за один день до набрання чинності змінами.
3. Якщо директор офіційно відмовляється працювати в нових умовах (з фінансовою автономією), це надає засновнику/уповноваженому органу законне право звільнити його з посади на підставі п. 6 ст. 36 КЗпП України (через відмову від продовження роботи у зв’язку зі зміною істотних умов праці).

Крок 3. Включення школи до Мережі розпорядників коштів

Після реєстрації оновленого Статуту Головний розпорядник бюджетних коштів (відділ освіти або виконком) видає наказ про включення закладу освіти до Мережі розпорядників та отримувачів бюджетних коштів як розпорядника нижчого (третього) рівня. Цей наказ подається до місцевого органу Казначейства.

Крок 4. Оформлення карток підписів та відкриття рахунків

Директор школи звертається до Казначейства, подає картки з зразками підписів та відкриває реєстраційні рахунки загального і спеціального фондів.

Приведення Положення про централізовану бухгалтерію у відповідність

Паралельно з оновленням статутів шкіл, обов’язково потрібно вносити зміни і до положень діючих централізованих бухгалтерій.

У більшості громад зараз діють застарілі документальні бази. Зверніть увагу, що до 1 вересня 2027 року положення про ЦБ обов’язково мають бути приведені у відповідність до Типового положення про централізовану бухгалтерію (затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 59 від 16 травня 2025 року).

Процедурні механізми реалізації автономії

Окресливши стратегічні рамки та правовий статус централізованої бухгалтерії, необхідно детально розібрати суто процедурні та алгоритмічні кроки, які належить пройти громаді та закладу освіти.

Як зазначив експерт проєкту DECIDE Андрій Мацокін, законодавство надає засновникам та закладам освіти два ключові шляхи врегулювання фінансових відносин:

1. Шлях повної самостійності: заклад утримує власного бухгалтера та самостійно проводить абсолютно всі фінансово-господарські й казначейські операції.
2. Шлях фінансової автономії з обслуговуванням у централізованій бухгалтерії: заклад виступає повноцінним розпорядником коштів, але ведення обліку доручає централізованій бухгалтерії на основі спеціального договору.

Юридичні й практичні нюанси кожного з цих шляхів

Шлях 1. Повна самостійність: якщо школа веде облік власною бухгалтерською службою

Якщо засновник та заклад освіти обирають варіант із введенням посади бухгалтера до штату школи, алгоритм дій вимагає ґрунтовної роботи з установчими документами та реєстраційними процедурами.

1. Внесення змін до установчих документів засновника та закладу

Базовою нормативною основою є стаття 31 Закону України “Про повну загальну середню освіту”, яка закріплює, що заклад загальної середньої освіти є юридичною особою, має самостійний баланс, розрахункові та інші рахунки у фінансових установах і банках державного сектору.

Для запуску фінансової автономії необхідно внести зміни до обох основоположних документів:

• Рішення ради про заснування/перепрофілювання (установче рішення): рада приймає нове рішення про зміну статусу закладу та надання йому фінансової автономії (визначення його розпорядником 3-го рівня з 1 січня).
• Статут закладу освіти: основоположний документ, що регулює все управління школою.

Важливий нюанс: Нормативні вимоги не передбачають додавання окремих “додатків” чи окремих аркушів із змінами до Статуту. Зміни до Статуту реєструються виключно шляхом викладення його у новій редакції.

У рішенні ради має бути чітке формулювання: “Внести зміни до Статуту [назва закладу] та зареєструвати його шляхом викладення у новій редакції”.

На що звернути увагу під час оновлення Статуту:

У новій редакції Статуту обов’язково коригуються та деталізуються розділи, що стосуються джерел надходження, порядку використання коштів та майна, а також системи управління:

• Фіксується статус розпорядника бюджетних коштів нижчого (третього) рівня;
• Зазначається право самостійного відкриття розрахункових та спеціальних рахунків в органах Казначейства;
• Закріплюється право самостійного ведення бухгалтерського обліку та фінансової звітності.

Процедура прийняття рішення міською/селищною радою

Аналізуючи нормативну практику територіальних громад, Андрій Мацокін наводить типову структуру та обов’язкові пункти рішення ради про надання фінансової автономії:

• Преамбула (обґрунтування): посилання на Закони України “Про освіту”, “Про повну загальну середню освіту”, “Про місцеве самоврядування в Україні”.
• Пункт 1: Визначити заклади освіти розпорядниками бюджетних коштів 3-го рівня з 1 січня відповідного року.
• Пункт 2 (доручення директорам): забезпечити проведення організаційних заходів щодо самостійного ведення бухгалтерського обліку та звітності відповідно до ч. 4 ст. 8 Закону України “Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні”, а також забезпечити відкриття рахунків у Казначействі.
• Пункт 3 (доручення Управлінню/Відділу освіти):
  1. Забезпечити розроблення та подання оновлених статутів шкіл на затвердження раді.
  2. Провести інвентаризацію основних засобів, нематеріальних активів, товарно-матеріальних цінностей та розрахунків шкіл і передати їх на баланс закладів освіти в установленому законом порядку (для цього створюється спеціальна майново-інвентаризаційна комісія).

3. Реєстрація в Казначействі

Після державної реєстрації нової редакції Статуту директор закладу освіти подає до органу Державної казначейської служби України такий пакет документів:

1. Заявка/Реєстраційна картка за підписом керівника установи, завірена печаткою.
2. Копія оновленого установчого документа (Статуту), зареєстрованого в установленому порядку.
3. Витяг з Єдиного державного реєстру (ЄДР) юридичних осіб та ФОП.
4. Копія рішення ради, яке стало підставою для зміни статусу (про надання фінансової автономії).
5. Картка із зразками підписів та відбитка печатки (підтверджує право першого підпису директора та второго підпису штатного бухгалтера).

Перехід на самостійне ведення обліку — це істотна зміна умов праці директора. Якщо керівник раніше не стикався з фінансовим менеджментом, йому необхідно буде пройти підвищення кваліфікації або залучити фахового бухгалтера. Також на самому початку слід передбачити розмежування підписів на випадок відпустки чи хвороби директора (хто виконуватиме функції особи з правом першого підпису).

Шлях 2. Фінансова автономія школи з обслуговуванням у централізованій бухгалтерії: договірні відносини та розподіл відповідальності

Якщо засновник обирає модель, за якої школа стає автономним розпорядником коштів, але не вводить до штату власного бухгалтера, а доручає ведення обліку централізованій бухгалтерії, процедура базується на договірному регулюванні.

Андрій Мацокін виділяє 5 ключових етапів цього алгоритму:

• Етап 1. Укладення безкоштовного Договору про бухгалтерське обслуговування.
• Етап 2. Наказ про призначення відповідального бухгалтера.
• Етап 3. Розподіл права підпису для Казначейства (1-й та 2-й підписи).
• Етап 4. Відкриття реєстраційних рахунків.
• Етап 5. Розробка та затвердження графіку документообігу й облікової політики.

Перехід закладу загальної середньої освіти на фінансову автономію — це не просто формальна зміна правового статусу чи механізму підписання кошторисів і платіжних документів. Це ключовий елемент сучасної освітньої реформи, який повертає керівникові школи статус реального суб’єкта управління, здатного оперативно реагувати на нагальні потреби навчального закладу, гнучко стимулювати педагогічний колектив та ефективно розбудовувати освітнє середовище.

Успішна практична реалізація цього процесу вимагає від органів місцевого самоврядування та адміністрацій шкіл системного підходу, правової грамотності й злагодженості дій. Чітке розмежування повноважень, своєчасна актуалізація установчих документів, налагоджений документообіг та плановий перехід саме з початку бюджетного року дозволяють громадам провести цю трансформацію безболісно, прозоро та із максимальною користю для розвитку якісної освіти.

Статтю підготовлено за матеріалами практичного вебінару “Фінансова автономія та управління бюджетом закладу освіти”, проведеного Всеукраїнською Асоціацією об’єднаних територіальних громад спільно з швейцарсько-українським проєктом DECIDE для органів управління освітою, засновників та керівників закладів освіти.

Нагадаємо, раніше медіа НУШ розповідало “Як складається шкільний бюджет: приклад фінансово автономної школи”.

Фото ШІ, фото спікерів – DECIDE, презентація медіа НУШ