Зміни в розподілі освітньої субвенції на 2023: коментар освітнього омбудсмена

Учора, 10 січні 2023 року, МОН опублікувало лист “Про розрахунок обсягу освітньої субвенції на 2023 рік”. Офіс освітнього омбудсмена Сергія Горбачова, використавши висновки експерта з питань освіти Сергія Дятленка щодо освітньої субвенції, надав освітянам коментарі щодо змін у розподілі субвенції. 

Докладне роз’яснення оприлюднено на сайті освітнього омбудсмена. Публікуємо матеріал у майже незмінному вигляді.

Загальні принципи розподілу освітньої субвенції

Освітня субвенція надходить із державного бюджету місцевим бюджетам на оплату праці з нарахуваннями для педагогічних працівників.

Кошти освітньої субвенції  отримують

• заклади загальної середньої освіти, зокрема приватні,
• інші заклади, які здійснюють навчання згідно з Державним стандартом базової і повної загальної середньої освіти,
• інклюзивно-ресурсні центри.

Освітню субвенцію щороку розподіляють між відповідними бюджетами на основі встановленої формули.

Ця формула враховує, зокрема, такі параметри:

• кількість учнів та студентів, які здобувають повну загальну середню освіту в закладах освіти,
• розрахункову наповнюваність класів,
• навчальні плани.

Однак фактична кількість ставок педагогічних працівників, фактичний фонд оплати праці педагогічних працівників не враховуються при розподілі освітньої субвенції між місцевими бюджетами.

За кошти субвенції не фінансують ЗЗСО (крім закладів початкової школи та приватних закладів загальної середньої освіти), кількість учнів у яких менше ніж 25 осіб.

Ситуація із субвенцією на 2023 рік

Наприкінці грудня 2023 року уряд розподілив кошти освітньої субвенції між громадами та вніс суттєві зміни до формули розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами (постанова Кабінету Міністрів України № 1472 від 30.12.2022), зокрема:

• запроваджено застосування коефіцієнта 0,9 до обсягів освітньої субвенції минулого року;
• запроваджено розмір освітньої субвенції для  оплати простою педагогічним працівникам;
• обсяг субвенції визначатимуть без урахування додаткових годин навчального плану на окремі предмети, факультативні курси, індивідуальні заняття;
• розрахунок освітньої субвенції від розрахункової наповнюваності класів (РНК), визначеної на 2022 бюджетний рік (фактично РНК за І семестр 2021 року).

Обсяг освітньої субвенції у 2022 та 2023 році

Через воєнний стан бюджет на освіту суттєво скорочений – і у 2022, і у 2023 році.

2022 рік

У 2022 році був запланований розмір освітньої субвенції для кожної громади, переглянути його можна на сайті МОН. Але під час дії воєнного стану освітня субвенція була зменшена на 10 % – на понад 10,8 млрд гривень із червня по грудень 2022 року.

У грудні 2022 року відбувся перерозподіл  обсягу та розподіл резерву освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам у 2022 році для того, щоб виплатити заробітну плату педагогічним працівникам ЗЗСО та не допустити кредиторську заборгованість.

2023 рік

Обсяг освітньої субвенції для кожної громади у 2023 році можна переглянути в Додатку 1 до постанови Кабінету Міністрів України № 1472 “Деякі питання розподілу обсягу освітньої субвенції на 2023 рік” та на сайті МОН.

Як зазначає МОН у листі від 10.01.2023 № 1/385-23, джерелом даних для розподілу обсягу освітньої субвенції на 2023 рік є персональні дані здобувачів освіти, подані безпосередньо закладами освіти в програмно-апаратному комплексі “Автоматизований інформаційний комплекс освітнього менеджменту” (ПАК “АІКОМ”).

Але кількість учнів ЗЗСО зменшилася на 5% порівняно з вереснем 2021 року, а загальний обсяг коштів, виділених на освітню субвенцію з державного бюджету, зменшено на 20% порівняно з 2022 бюджетним роком.

МОН за підтримки шведсько-українського проєкту “Підтримка децентралізації в Україні” (SALAR International) підготувало інформаційні довідки щодо розрахунку обсягів освітньої субвенції для обласних бюджетів та бюджетів територіальних громад на 2023 рік. Кожен охочий може переглянути довідку для розуміння особливостей розподілу освітньої субвенції.

Залишки освітньої субвенції за попередні роки спрямовано до фонду МОН

Щороку на рахунках громад утворювалися залишки коштів освітньої субвенції, які громади могли використовувати на різні потреби в наступному році. За інформацією Державної казначейської служби, залишки коштів освітньої субвенції станом на 01.01.2022 становили 5,66 млрд грн, а станом на 01.09.2022 – 9,18 млрд гривень.

У пункті 3 Порядку та умов надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам зазначено, на які потреби громади могли спрямувати залишки коштів освітньої субвенції.

Кошти освітньої субвенції мають працювати на громаду, і поки не проведений ретельний аналіз того, чому ці кошти у довоєнний період збиралися на рахунках. Варто, однак, зауважити, що громади у 2022 році не мали змоги повністю використовувати залишки освітньої субвенції, оскільки частина платежів не проходили через казначейство.

Уперше в практиці розрахунку та надання субвенції всі її залишки, які утворилися на кінець 2022 року,  автоматично спрямовані до спеціального фонду МОН.

У статті 32 Закону України “Про Державний бюджет на 2023 рік” зазначається, що ці кошти будуть спрямовані на

• розподіл коштів  між місцевими бюджетами з урахуванням цільового призначення освітньої субвенції;
• реалізацію заходів із забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти “Нова українська школа”;
• видання, придбання, доставку підручників, посібників і навчально-методичної літератури для здобувачів повної загальної середньої освіти та педагогічних працівників;
• інших заходів у сфері освіти (з відкриттям у разі потреби нових бюджетних програм, включаючи трансферти місцевим бюджетам).

Як зазначає МОН у своєму листі, ці кошти залишків освітньої субвенції будуть розподілені на різні потреби – передусім на оплату праці педагогічним працівникам та погашення кредиторської заборгованості, що утворилася у 2022 році.

За рахунок залишків освітньої субвенції також фінансуватимуться територіальні громади, які будуть звільнені від російських окупантів та відновлять освітній процес.

Зміни у формулі розподілу освітньої субвенції

До постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 р. № 1088  “Про затвердження формули розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами” внесено зміни.

• Обсяг субвенції визначається без урахування додаткових годин навчального плану на окремі предмети, факультативні курси, індивідуальні заняття. 

У 2023 році обсяг освітньої субвенції для всіх місцевих бюджетів визначають без урахування додаткових годин навчального плану для учнів групи I на окремі предмети, факультативні курси, індивідуальні заняття (учні групи I – учні, які здобувають загальну середню освіту у початкових школах, гімназіях, ліцеях, закладах спеціалізованої освіти), це визначено змінами до пункту 5.

МОН у листі зазначає, що  навчальний план, який був застосований під час розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами у 2023 році, передбачає таку кількість академічних годин на тиждень у ЗЗСО:

• початкова освіта – 23 години,
• базова середня освіта – 32,7,
• профільна середня освіта – 35,5.

Але проблема полягає у тому, що фінансовий рік в Україні розпочинається з 1 січня, а навчальний рік – із 1 вересня. Тобто всі ці години окремих предметів, факультативні курси, індивідуальні заняття вже розподілені між педагогами. Зменшувати навантаження для педагогів менше ніж 18 годин на тиждень керівник закладу освіти не має права. Другий семестр у частині шкіл уже розпочався, тобто вчителі вже викладають відповідно до навантаження.

Водночас бюджети місцевих громад на 2023 рік сформовані, тому виділити кошти на оплату праці вчителів з них буде досить складно. Якщо кошти в місцевих громадах знайдуться, необхідно внести зміни до бюджету рішенням відповідної ради – це займає певний час.

Виникає запитання,  як оплачувати працю педагогів, які мають додаткові години навантаження за рахунок факультативів, індивідуальних занять, оплата праці за які не включена в освітню субвенцію. Проблема в тому, що після запланованого скорочення сумарне навантаження педагога може стати менше ніж 18 годин, а це прямо заборонено чинним законодавством. Як діяти керівнику закладу освіти в такій ситуації, поки не визначено. Необхідні відповідні роз’яснення.

Через таку ситуацію керівників практично змушують відмовлятися від доплат та надбавок, відправляти працівників на простій або примушувати їх до відпустки без збереження заробітної плати, скорочувати тощо.

Коефіцієнти приведення кількості годин навчального плану становлять:

• для учнів групи I, які здобувають початкову освіту, — 1;
• для учнів групи I, які здобувають базову середню освіту, — 1,422;
• для учнів групи I, які здобувають профільну середню освіту, — 1,543. Про це зазначено в пункті 7.

• Застосування коефіцієнта 0,9 до обсягів освітньої субвенції.

У 2023 році до обсягу освітньої субвенції минулого року для всіх місцевих бюджетів застосовується коефіцієнт 0,9 (без урахування обсягів освітньої субвенції обласним бюджетам, передбачених на оплату простою). Про це зазначено у пункті 8. Така норма є вимушеним тимчасовим заходом, адже під час війни фінансові ресурси державного бюджету є вкрай обмеженими, а пріоритетом є оборона.

Відповідно до пункту 8 Порядку та умов надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, місцеві ради мають право:

• самостійно здійснювати розподіл освітньої субвенції між відповідними закладами та установами освіти для забезпечення в повному обсязі обов’язкових виплат на оплату праці з нарахуваннями педагогічним працівникам;
• перерозподіляти в межах відповідного місцевого бюджету кошти субвенції між відповідними типами закладів та установ освіти, що визначені в статті 103-2 Бюджетного кодексу України, для забезпечення в повному обсязі обов’язкових виплат на оплату праці з нарахуваннями педагогічним працівникам;
• передавати кошти субвенції та залишки субвенції минулих років у вигляді міжбюджетного трансферту іншим місцевим бюджетам;
• розподіляти залишки субвенції на кінець бюджетного періоду відповідними рішеннями, а також додатково понад обсяги субвенції планувати та здійснювати з місцевих бюджетів оплату поточних та капітальних видатків закладів та установ освіти, що визначені в статті 103-2 Бюджетного кодексу України, включаючи погашення бюджетних зобов’язань минулих років, узятих на облік в органах Казначейства.

МОН у листі-роз’ясненні зазначає, що засновники не зобов’язані застосовувати Формулу для розподілу обсягу освітньої субвенції між закладами освіти та можуть здійснювати перерозподіл субвенції, що обрахована за окремими складовими Формули.

Наприклад, якщо в громаді є оптимізовані школи й вони економлять кошти, то ці кошти можна спрямувати на інші школи, де є нестача. Так само з оплатою за окремі предмети, факультативні курси, індивідуальні заняття: якщо громада має економію в одних школах, ці кошти можна спрямувати на оплату годин в інші школи.

Освітній омбудсмен зауважує: “Ми неодноразово заявляли про необхідність прозорого та зрозумілого механізму розподілу освітньої субвенції на рівні області та громади. У складних умовах війни необхідність такого механізму та аргументованості прозорого розподілу освітньої субвенції між обласними та місцевими бюджетами лише посилюється”.

Застосування коефіцієнта 0,9 призвело до зменшення обсягу субвенції для кожної громади.

• Застосування розрахункової наповнюваності класів, яка була визначена на 2022 бюджетний рік. 

У формулі освітньої субвенції використовують такий показник, як розрахункова наповнюваність класів – середній рівень наповнюваності класів ЗЗСО відповідної територіальної громади (або середній рівень наповнюваності класів ЗЗСО, фінансування яких здійснюють з відповідного обласного бюджету) за умови раціональної організації шкільної мережі.

Показник розрахункової наповнюваності класів визначають за таблицею у пункті 3 Формули. Він залежить від щільності учнів  (розрахунковий показник, визначений шляхом ділення кількості учнів, які відвідують ЗЗСО, на загальну площу (кв. кілометрів) відповідної територіальної громади) та відсотка населення, що проживає в сільській місцевості.

Саме від цього показника розраховується кількість ставок вчителів ЗЗСО.

У 2023 році для бюджетів територіальних громад застосовується розрахункова наповнюваність класів учнями, які здобувають загальну середню освіту в початкових школах, гімназіях, ліцеях, закладах спеціалізованої освіти, крім учнів спеціальних класів та класів з вечірньою формою здобуття освіти у таких закладах, визначена для них на 2022 бюджетний рік. Про це йдеться у пункті 5 змін до Формули освітньої субвенції.

Міністерство освіти і науки України пояснює це тим, що, враховуючи нестабільний характер набору учнів до ЗЗСО, оцінка розрахункової наповнюваності класів на основі ситуації у вересні 2022 року не є обʼєктивною. З цієї причини розрахункову наповнюваність класів для кожного засновника ЗЗСО було збережено саме на тому значенні, що використовували на 2022 рік.

Розрахункова наповнюваність класів учнями ЗЗСО

• для обласних бюджетів становить 20;
• для бюджету м. Києва та всіх приватних ЗЗСО – 27,5.

Докладно про інші групи учнів та розрахункову наповнюваність – у листі МОН, де зазначено, що в разі, якщо фактична (середня) наповнюваність класів є меншою за розрахункову (нормативну) чи в разі утримання малокомплектних закладів, різниця в кількості ставок педагогічних працівників має покриватися за рахунок власних доходів місцевого бюджету.

Освітню субвенцію розраховували за довоєнними показниками розрахункової наповнюваності класів, хоч контингент учнів обчислювали за показниками І семестру 2022/2023 навчального року. Однак під час війни відбулася масова міграція населення, частина населення східних областей перемістилася до західних. На думку освітнього осмбудсмена, необхідно було врахувати цей аспект під час розподілу освітньої субвенції.

• Середній (розрахунковий) розмір заробітної плати педагогічних працівників з нарахуваннями на 2023 рік.

Міністерство освіти і науки України у листі надає інформацію щодо показників середнього (розрахункового) розміру заробітної плати з нарахуваннями у 2023 році, який застосовують у формулі освітньої субвенції.

МОН зазначає, що цей показник складає:

• для вчителів ЗЗСО – 204,82 тис. грн на рік;
• для керівників закладів та установ освіти –  267,89 тис. грн;
• для асистентів вчителів в інклюзивних класах –  179,43 тис. грн;
• для педагогічних працівників інклюзивно-ресурсних центрів – 238,49 тис. грн;
• для вчителів ЗЗСО, яким оголошено простій – 74,41 тис. грн.

У розрахунку середньої заробітної плати враховано всі обов’язкові доплати та надбавки, передбачені чинним законодавством, зокрема

• надбавку за престижність педагогічної праці у розмірі 25%,
• допомогу на оздоровлення,
• щорічну грошову винагороду в розмірі місячного посадового окладу.

Обсяг субвенції на оплату праці з нарахуваннями директорів шкіл, їхніх заступників та інших педагогічних працівників, що не проводять уроків, обчислюють за допомогою відповідного коефіцієнта приведення. Таблиця приведення наведена в листі МОН. 

Крім того, до розрахунку субвенції включена кількість ставок педагогічних працівників при поділі класів на групи та надбавка для закладів, які розташовані в гірській місцевості, в обсязі 25%.

• Зміни у формулі субвенції щодо оплати простою: на оплату простою передбачається 2/3 посадового окладу вчителя вищої категорії.

У пункті 6 змін до Формули освітньої субвенції визначено, що освітня субвенція в частині оплати простою, що передбачена обласним бюджетам, дорівнює добутку ⅔ посадового окладу вчителя вищої категорії з підвищенням та кількості педагогічних працівників закладів загальної середньої освіти, яким оголошено простій в області. Цей добуток (кошти розраховані на простій) збільшується на 22% для нарахування єдиного соціального внеску на фонд заробітної плати.

Частиною першою статті 113 Кодексу законів про працю України встановлено, що час простою не з вини працівника оплачується з розрахунку не нижче від двох третин тарифної ставки встановленого працівникові розряду (окладу). Водночас положення статті 113 Кодексу Законів про працю України  встановлює нижню межу оплати простою, але не передбачає заборону здійснювати оплату простою вище, ніж ⅔ тарифної ставки встановленого працівникові розряду (окладу). Законодавство не забороняє керівнику закладу освіти виплачувати працівникові повну середню заробітну плату.

Відповідно до пункту 8.3.3 Галузевої угоди між Міністерством освіти і науки України, Профспілками працівників освіти і науки України та Всеукраїнським об’єднанням організацій роботодавців у галузі вищої освіти на 2021-2025 роки, сторони рекомендують забезпечити оплату простою працівникам, включаючи непедагогічних та тих, які працюють за сумісництвом, не з їх вини, зокрема на період оголошення карантину, у розмірі середньої заробітної плати.

МОН у своєму листі зазначає, що відповідно до постанови КМУ від 07.03.2022 № 221 керівникам державних органів, підприємств, установ та організацій, що фінансуються або дотуються з бюджету, надано право до припинення чи скасування воєнного стану в Україні в межах фонду заробітної плати, передбаченого в кошторисі, самостійно визначати розмір оплати часу простою працівників, але не нижче від двох третин тарифної ставки встановленого працівникові тарифного розряду (посадового окладу).

Але ці зміни в нарахуванні освітньої субвенції фактично нівелюють можливість сплачувати більше ніж ⅔ тарифної ставки. Необхідно врахувати, що простій виплачується ⅔ від окладу, без урахувань різноманітних доплат та нарахувань. У 2022 році посадовий оклад вчителя вищої категорії з підвищенням становив 7701 грн, ⅔ від цієї суми орієнтовно становить 5134 грн. Якщо це вчитель першої чи другої категорії, інший педагогічний працівник, то, перебуваючи на простої, він або вона будуть отримувати ще менше, оскільки мають нижчий посадовий оклад, ніж учитель вищої категорії.

Порядок отримання територіальними громадами коштів субвенції на оплату простою

До постанови Кабінету Міністрів України від 14.012015 р. № 6 “Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам” додано пункт 3-4, яким визначено порядок отримання коштів освітньої субвенції на оплату праці педагогічних працівників ЗЗСО територіальної громади, яким оголошено простій.

Відповідно до цих пунктів, розпорядники субвенції за бюджетами територіальних громад до 10 числа кожного місяця мають подавати до відповідного розпорядника субвенції відомості про фактичну кількість таких педагогічних працівників. А на підставі даних розпорядник субвенції щомісяця розподіляє між місцевими бюджетами у встановленому порядку обсяги освітньої субвенції для фінансування простою.

У постанові КМУ зазначено, що облдержадміністрації здійснюють розподіл обсягу субвенції на оплату праці педагогічних працівників ЗЗСО територіальної громади, яким оголошено простій, між бюджетами територіальних громад на підставі даних про фактичну кількість таких педагогічних працівників (доповнення пункту 12).

Як зазначає освітній омбудсмен, автономія закладів освіти передбачає, зокрема й фінансову автономію, тобто дає змогу керівникам у разі наявності власної бухгалтерії розпоряджатися фінансами та спрямовувати їх на нагальні потреби. Певну фінансову автономію мають керівники закладів освіти й органи управління освіти при централізованій бухгалтерії у певній громаді. Але наразі не є зрозумілим, чому визначення обсягів коштів за оплату простою покладається на обласні державні адміністрації. Такий спосіб оплати змушує зменшити оплату простою до ⅔ посадового окладу, а не середньої заробітної плати. Крім того, він породить збільшення паперової звітності.

Якщо місцеві громади матимуть економію освітньої субвенції або громади виділять власні кошти, то вони матимуть змогу оплачувати простій у розмірі середньої заробітної плати.

Які наслідки можуть мати зміни у формулі розподілу субвенції?

На думку омбудсмена, “зараз не керівникам шкіл чи громадам треба індивідуально, а насамперед органам державної влади спільно необхідно шукати шляхи, як фінансувати освіту з найменшими втратами для її здобувачів та педагогічних працівників”.

Керівники закладів освіти та органів управління освітою фактично стають заручниками ситуації, коли задля економії бюджету змушені вдаватися до незаконних дій: зменшення доплат та надбавок, тиску на працівників, щоб ті писали “заяви на відпустку за власний рахунок”, сумнівного відправлення працівників на простій (коли насправді вони можуть навчати у різних форматах).

Також така формула розрахунку освітньої субвенції  спонукатиме до скорочення педагогічних працівників. 

Зменшення освітньої субвенції спонукатиме до незапланованої оптимізації мережі (фактично – ліквідації) закладів освіти та класів. Але планувати оптимізацію необхідно заздалегідь,  посеред навчального року зробити її практично неможливо. Під час оптимізації необхідно враховувати, що частина учнів, яка зараз перебуває за кордоном, повернеться до України.

Для того, щоб зберегти фахових педагогів, керівники можуть звернутися до місцевих бюджетів та просити дофінансувати ці потреби. Але, як наголошує омбудсмен, місцеві бюджети під час війни суттєво зменшились – більшість громад не в змозі буде профінансувати нестачу.

Читайте також: “Нові правила працевлаштування за сумісництвом: освітяни не зможуть поєднувати види діяльності в робочий час”.

Слава Україні!

Героям слава!

Переможемо!

Зображення: Офіс освітнього омбудсмена