Як відбувається реорганізація освітньої мережі в умовах воєнного стану – роз’яснення освітнього омбудсмена

Однією зі складових освітньої реформи, що триває попри війну, є перехід до 12-річної системи шкільної освіти. Наразі 11-річна освіта залишилася лише у трьох пострадянських країнах: Азербайджані, рф і білорусі. Крім того, реформа передбачає створення ліцеїв для надання якісної профільної освіти та інші реорганізаційні заходи.

Служба освітнього омбудсмена проаналізувала такі аспекти запровадження реформи освіти:

• навіщо потрібна реорганізація освітньої мережі: оптимізація шкіл та створення профільної школи;
• як забезпечити права учасників освітнього процесу під час реорганізації;
• хто, як та у які терміни має здійснювати реорганізацію освітньої мережі;
• коли здійснювати реорганізацію на тимчасово окупованих територіях;
• як комунікувати реформу реорганізації освітньої мережі, зокрема, терміни та комунікація громадського обговорення проєкту про реорганізацію закладу освіти.

Крім цього, Служба висловила свої пропозиції щодо дій територіальних громад із реорганізації освітньої мережі.

Публікуємо цей матеріал у майже незмінному вигляді.

Оптимізація шкільної  мережі

Реорганізація закладів освіти насамперед необхідна, щоб покращити якість освіти для всього учнівства, зменшити освітню нерівність і забезпечити рівний доступ до освіти. Адже результати дослідження PISA-2018 наочно доводять, що рівень освіти учнів у сільській місцевості та невеликих містах нижчий, ніж у їхніх однолітків, що навчаються в ліцеях, гімназіях і спеціалізованих школах великих міст.

Водночас внаслідок пандемії та повномасштабної війни освітні втрати учнів ще більше поглибилися. У частині сільських малокомплектних шкіл не вистачає педагогічних кадрів. Не завжди в закладі освіти є профільний фахівець, тому вчителі вимушено викладають предмети, які не є їхньою основною спеціалізацією. Через це деякі предмети можуть або викладати формально, або не викладати взагалі.

 За даними дослідження Державної служби якості освіти України,  проведеного у грудні 2022 – січні 2023 року, через повномасштабну війну у вивчених школах України (з урахуванням, зокрема, шкіл сільської місцевості)

• у 55% закладів відбулися зміни в педагогічному складі закладу освіти;
• 81% керівників зазначив, що освітній процес забезпечують вчителі-предметники;
• 15% – що викладання навчальних предметів відбувається через заміщення тимчасово відсутніх педагогів,
• 5% вказали на брак вчителів.

Щодо галузей забезпечення педагогами:

• понад 79% керівників зазначили, що всі галузі забезпечені педагогами,
• 8% вказали на брак вчителів у мовно-літературній галузі,
• по 5 % — в інформатичній та математичній,
• 4 % — у фізкультурній галузі.

Про труднощі з пошуком вчителів математики, англійської мови, фахівців для гурткової роботи поодиноко вказали директори шкіл Києва, Житомирщини, Львівщини.

Реорганізація освітньої мережі має на меті допомогти учням малокомплектних шкіл здобувати освіту в найближчому опорному закладі, де наявні кваліфіковані педагогічні кадри та є необхідне забезпечення для нормального, безпечного й комфортного здійснення освітнього процесу.

Якість освіти також тісно пов’язана з фінансуванням та забезпеченням закладів освіти всім необхідним.  Відповідно до ст. 25 Закону України “Про освіту” та ст. 37 Закону України “Про повну загальну середню освіту”, відповідальність за утримання й матеріально-технічне забезпечення шкіл лежить на засновнику закладу освіти, тобто на заклад освіти мають спрямовувати кошти місцевого бюджету. Хоч у малокомплектних школах видатки на одного учня можуть бути в рази більшими, ніж у школах із великою кількістю учнів, це не покращує якість освіти учнів малокомплектних шкіл.

Водночас частина шкіл потребують капітального ремонту (утеплення, облаштування внутрішніми вбиральнями, водовідведення та насамперед будівництва укриття) або ж просто ремонтних робіт, обладнання навчальних кабінетів та іншого забезпечення. На це потрібні значні кошти. Але якщо демографічний аналіз демонструє, що кількість здобувачів освіти в певній школі в перспективі буде недостатньою або школа вже є малокомплектною, краще зосередити кошти для належного забезпечення опорного закладу, удосконалити його й перевести туди учнів та здійснювати їхній підвіз до закладу. Адже кошти субвенції виділяють залежно від кількості учнів у школі.

Створення профільної школи

Реорганізація передбачає також створення в межах реформи профільної старшої школи ліцеїв, де учні будуть здобувати профільну освіту. Це зменшить навантаження на учнів і дозволить вивчати предмети, необхідні їм для майбутнього фаху, а також зменшить освітню нерівність між учнями з різних місцевостей.

Відповідно до Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення механізмів формування мережі ліцеїв для запровадження якісної профільної середньої освіти”, для започаткування та проведення освітньої діяльності комунального ліцею засновник має забезпечити, зокрема:

• функціонування не менше ніж двох класів за трьома профілями навчання на рівні профільної середньої освіти;
• функціонування ліцею як окремої юридичної особи, відокремленої від початкової школи та гімназії, крім випадків, визначених цим Законом;
• забезпечення здобуття учнями профільної середньої освіти відповідно до профілів навчання з навчальним навантаженням та з можливістю обрання учнями навчальних предметів (інтегрованих курсів, інших освітніх компонентів) в обсягах, що визначаються законодавством;
• створення безпечного, інклюзивного, цифрового освітнього середовища відповідно до вимог законодавства;
• підвезення (у разі потреби) учнів і педагогічних працівників до закладу освіти (місця навчання, роботи) та у зворотному напрямку до місця проживання (за потреби) на відстань, що визначається законодавством;
• забезпечення проживання учнів у пансіонах у разі, якщо час їхнього доїзду до ліцею буде більшим від норми, визначеної законодавством;
• забезпечення учасникам освітнього процесу вільного й безоплатного бездротового доступу до мережі Інтернет із характеристиками, що відповідають вимогам законодавства, у приміщеннях закладу освіти, зокрема в пансіоні;
• забезпечення здобувачів освіти харчуванням.

Дотримання прав учасників освітнього процесу під час реорганізації

Мережа закладів загальної середньої освіти формується з урахуванням соціально-економічної і демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства (стаття 32 Закону України “Про місцеве самоврядування”).

Реорганізація мережі закладів освіти здійснюється відповідно до статті 32 Закону України “Про повну загальну середню освіту”.

Рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти ухвалює засновник (засновники). У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов’язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) ухвалюють міські, сільські, селищні ради.

Рішення про утворення комунальних ліцеїв як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) ухвалює Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські, селищні, сільські ради відповідно до вимог законодавства.

Рішення про утворення початкової школи як структурного підрозділу у складі гімназії, його реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) ухвалює засновник такого закладу (стаття 32 Закону України “Про повну загальну середню освіту”).

За спостереженнями освітнього омбудсмена, не всі органи місцевого самоврядування розуміють послідовність необхідних дій для здійснення реорганізації: “Коли ми розглядаємо скарги батьків чи педагогічних працівників щодо реорганізації закладів освіти, в межах реагування на ці звернення ми часто надсилаємо до засновників запит із проханням повідомити підстави ухвалення рішення щодо реорганізації освітньої мережі територіальної громади, надавши змістовні та конкретні відповіді на кілька запитань, які загалом і характеризують ту послідовність дій, які має здійснювати засновник”. 

Список запитань такий:

1. Які результати аналізу поточного стану та перспектив розвитку освітньої мережі: наявна демографічна ситуація та демографічний прогноз, спроможність, фактична та прогнозована наповненість освітньої мережі?
2. Які саме зміни пропонуються для реформування освітньої мережі, їх аргументація з погляду безумовного забезпечення права на освіту та підвищення якості освіти в результаті реформування?
3. Чи плануються у територіальній громаді заклади до побудови та введення в експлуатацію протягом 1-5 років? Де саме запроєктовані до введення в експлуатацію заклади мають бути розташовані? Конкретні адреси?
4. Яким чином будуть дотримані права учасників освітнього процесу (що містить перелік уточнювальних запитань) – учнів, батьків, учителів?
5. Яким чином проведена комунікація з громадою щодо планів реорганізації освітньої мережі?

В умовах воєнного стану та на перспективу після його завершення під час реорганізації необхідно враховувати також міграційні та еміграційні процеси в громаді. Адже внаслідок війни в деяких закладах освіти кількість учнів суттєво зменшилася. Водночас ці діти можуть повернутися назад як невдовзі, так і після закінчення повномасштабної війни.

Вимоги щодо термінів реформування для створення профільної старшої школи

Відповідно до пунктів 5-1, 5-2 та 5-3 розділу 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України “Про повну загальну середню освіту”:

• до 1 вересня 2024 року Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласним (з урахуванням пропозицій міських, сільських, селищних рад), Київській та Севастопольській міським радам необхідно затвердити плани формування мережі закладів освіти, що забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти, з урахуванням вимог цього Закону до ліцеїв, щодо безпечного, інклюзивного та цифрового освітнього простору, демографічних показників розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, спроможності територіальних громад, профілізації старшої профільної школи та необхідності охоплення на відповідній території усіх профілів навчання, визначених законодавством, з метою гарантування і забезпечення права кожного учня на вибір відповідного профілю навчання;
• до 1 вересня 2027 року засновникам закладів освіти, що забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти, рекомендується привести установчі документи закладів освіти у відповідність із цим Законом, врахувавши строки набрання чинності окремими положеннями цього Закону, визначеними пунктом 1 цього розділу;
• до 1 вересня 2027 року засновникам ліцеїв забезпечити з урахуванням вимог законодавства виконання затверджених Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами планів, передбачених пунктом 5-2 шляхом утворення та забезпечення ліцеїв належною матеріально-технічною базою, обладнанням, доступом до мережі Інтернет, відібрати на конкурсних засадах педагогічних працівників, провести конкурс відповідно до вимог цього Закону на посаду керівника закладу освіти та вжити інших необхідних дій, визначених відповідними планами та законодавством.

Коли здійснювати реорганізацію на тимчасово окупованих територіях

Частина закладів освіти на тимчасово окупованих територіях були зруйновані російськими військовими, деякі заклади під примусом працюють за російськими стандартами. Частина учнів виїхала з тимчасово окупованих територій на підконтрольні Україні території або за кордон та навчається наразі в інших закладах. Тому для того, щоб проводити реорганізацію освітньої мережі на ТОТ, необхідно чекати деокупації цих територій.

Як комунікувати реформу реорганізації освітньої мережі

“Коли в межах розгляду звернень на тему реорганізації освітньої мережі ми аналізуємо плани реорганізації, надані громадами на наш запит, то бачимо, що більшість цих планів розроблені досить грамотно і враховують суттєві моменти для дотримання прав в освіті”, –  зазначили в Службі.

Але через те, що ці плани не обговорюють з громадою та в медіа, соціальних мережах, на сайтах органів влади громади не розповідають, навіщо потрібна реформа, як вона покращить освіту учнів, як будуть забезпечені права учасників освітнього процесу – місцева влада отримує багато скарг, обурень та агресії на свою адресу.

Тому у Службі освітнього омбудсмена закликають засновників закладів освіти не боятися надавати людям інформацію і переконувати їх у потребі змін. Насамперед слід розповісти про підстави для реорганізації освітньої мережі, зокрема, надати аналіз демографічної ситуації, витрати на одного учня, спроможність закладів. Далі розповісти про зміни, позитивні та негативні наслідки реформи, в які терміни ці зміни будуть реалізовані тощо.

“Поясніть громадськості, як саме будуть дотримані права учнів, батьків та педагогічних працівників внаслідок реорганізації”, – наголошує обмудсмен.

Інструментами для комунікації реформи можуть бути, зокрема, публікації на сайті відділу або управління освіти, а краще – місцевої громади, пресконференції для місцевих медіа, інформаційні матеріали в місцевих групах соцмереж від імені органів місцевої влади та органів управління освітою, екскурсії для учасників освітнього процесу та медіа до опорного закладу.

Реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти в сільській місцевості допустима лише після громадського обговорення проєкту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до ухвалення відповідного рішення (частина 2 статті 32 Закону України “Про повну загальну середню освіту”). Це зроблено для того, щоб уникнути свавілля з боку органів місцевої влади, завчасно попередити батьків про реорганізацію та належно підготуватися.

І хоча законодавство не визначає обов’язок здійснювати громадське обговорення в міській місцевості, щоб уникнути непорозумінь із громадськістю органи місцевої влади за власним рішенням можуть проводити таке обговорення за участі батьків, громадських організацій, адже це налагоджує довіру між місцевою владою та громадськістю.

Пропозиції щодо реорганізації освітньої мережі 

Багато закладів освіти було пошкоджено або зруйновано російськими військами. Тому громада, в якій є пошкоджені або зруйновані заклади, має ретельно зважити необхідність відновлення цих закладів. Насамперед такого аналізу потребують деокуповані території. Одним із рішень для відновлення освітньої мережі може бути зведення тимчасових або постійних  модульних споруд-закладів освіти, зокрема у громадах, де перебуває велика кількість ВПО.

Водночас на територіях у зоні бойових дій та на тимчасово окупованих територіях, а також на територіях, які перебувають близько до територій бойових дій та обстрілів, відновлення освітньої мережі можливе після їх звільнення або завершення воєнного стану відповідно. Громадам необхідною буде розробка плану аналізу освітньої мережі та відбудови закладів освіти.

Також дуже важливим для реформи реорганізації освітньої мережі буде створення єдиного реєстру учнів, педагогічних працівників та шкіл.

Читайте також: “Нові рекомендації МОН щодо освіти у воєнний час: позитивні рішення і те, чого не вистачає”.

Зображення: Служба освітнього омбудсмена України