Хто за що відповідає: які повноваження є в різних органів влади щодо системи освіти

В Україні складна й розгалужена система органів влади, які мають різноманітні повноваження, межі компетенції та завдання. Саме через це часто буває складно розібратися, який з органів може розв’язати конкретне питання заявника/заявниці й допомогти з проблемою, що виникла.

“Визначити, класифікувати проблеми або звернення, які виникають (а вони нерідко комплексні), розкласти їх на частини – доволі складне завдання. Якщо відштовхуватися від звернення, то, умовно кажучи, майже щоразу матимемо таку ситуацію: у людини є питання, і в одній його частині доведеться звертатися до одного органу, у другій – до іншого, а у випадку, якщо ні той, ні той не розв’яжуть проблеми, – до третьої інстанції”, – пояснює Володимир Божинський, юрист, науковий співробітник аналітичного центру “ОсвітАналітика” Київського столичного університету імені Бориса Грінченка.

Наприклад, у питаннях матеріально-технічної бази закладу, його кадрового забезпечення перетинаються проблеми фінансування і трудових відносин. А, скажімо, питання організації навчання лежить на перетині владних повноважень засновника закладу освіти, який фінансує його роботу, а також кадрової, фінансової та академічної автономії закладу освіти, яка теж перетинається з питанням фінансування.

Як додає юрист, не один раз були спроби систематизувати звернення за типами, створити докладний алгоритм, однак це великий обсяг доволі складної роботи. Прикладом такої діяльності є “Світлофор освітньої доброчесності”, у якому висвітлено проблеми корупції і її проявів у закладах освіти (зокрема, примус до виконання завдань поза межами службових обов’язків, збирання коштів із батьків і вчителів, репетиторство, заниження оцінок, академічна недоброчесність тощо).

“Уже в цьому блоці, – наголошує Володимир Божинський, – було багато ситуацій на перетині між, скажімо, адміністративним і кримінальним законодавством, багато нюансів щодо того, хто може й не може розглядати певну справу”.

Аби полегшити “пошук відповідальних” у різних ситуаціях, редакція “Нової української школи” вирішила підготувати для батьків і вчителів невелику пам’ятку про те, які повноваження в освітній системі України має кожна з гілок влади.

ТРИ ГІЛКИ ВЛАДИ: ЯКІ ПОВНОВАЖЕННЯ ЩОДО ОСВІТИ Є В ПАРЛАМЕНТУ

Конституція України (статті 6, 7) визначає, що в Україні є три гілки державної влади:

1. законодавча,
2. виконавча,
3. судова.

Трохи окремо стоїть місцеве самоврядування, яке вирішує низку важливих питань і має доволі широкі повноваження.

Аби з’ясувати, хто за що відповідає, а отже, із чим може допомогти в питаннях освіти, цю систему слід розглянути по горизонталі й по вертикалі. Спробуємо простежити, у чиїй сфері повноважень, зокрема, фінансові й трудові питання.

Законодавчою владою є парламент – Верховна Рада України має повноваження, які умовно можна поділити на

• законодавчі,
• установчі,
• контрольні.

Загально відомими законодавчими, установчими повноваженнями є внесення змін до Конституції України, прийняття законів, призначення виборів та членів Уряду тощо. Але з погляду вирішення конкретних життєвих ситуацій допоміжними можуть бути саме контрольні повноваження. Це, зокрема:

• парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України;
• ухвалення рішення про направлення депутатських запитів до органів влади на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів України чи комітетів Верховної Ради України;
• парламентські слухання та розслідування.

Комітети Верховної Ради України утворюються з-поміж народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроєктної роботи, виконання контрольних функцій. Комітети аналізують практику застосування законодавчих актів у діяльності державних органів, їхніх посадових осіб, беруть участь у проведенні “години запитань до Уряду”, організовують парламентські слухання, направляють матеріали для відповідного реагування органам влади, їхнім посадовим особам тощо.

Основний інструментарій народних депутатів України, визначений Законом “Про статус народного депутата України”, – це депутатський запит (стаття 15), депутатське звернення (стаття 16), окремі процесуальні права, наприклад, на невідкладний прийом із питань депутатської діяльності, безперешкодний доступ на всі підприємства, в установи та організації, порушення у Верховній Раді або в її органах питання про необхідність проведення перевірок додержання законів, проведення розслідувань із питань, що становлять суспільний інтерес тощо (стаття 17).

З огляду на це, керівництву закладу освіти, педагогічним працівникам і батьками може бути корисно з’ясувати для себе імена й офіційні контакти проактивних депутатів, які опікуються питаннями освіти й можуть надати підтримку в розв’язанні складних ситуацій.

ВИКОНАВЧА ВЛАДА В СИСТЕМІ ОСВІТИ: РОЛЬ І ФУНКЦІЇ МОН ТА ІНШИХ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ

Органи виконавчої влади розробляють та реалізують державну політику щодо забезпечення виконання законів, а також керують різними сферами суспільного життя. В Україні виконавчу гілку влади очолює Кабінет Міністрів України.

Повний перелік органів виконавчої влади, у тому числі обласних та міста Києва держадміністрацій, доступний за посиланням. Там само є лінки на офіційні вебсайти, де можна отримати/завантажити інформацію про повноваження цих органів, контактну інформацію тощо.

Наразі ми маємо 19 міністерств, одним із яких є профільне освітнє Міністерство освіти і науки України (МОН). У складі МОН діють директорати та департаменти, управління, відділи й сектори.

Повноваження МОН, як і більшості органів виконавчої влади, зафіксовані у відповідному Положенні, у цьому випадку – затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. № 630 (пункт 4). У надзвичайно узагальненому та спрощеному вигляді ці повноваження зводяться до формування рішень державної політики, що відображаються у відповідних нормативно-правових актах, які розробляє та/або затверджує МОН, або ж у рекомендаціях із широкого кола питань у сфері освіти.

• Усупереч поширеній думці, різні місцеві відділи, управління, департаменти освіти не є структурними підрозділами МОН – МОН не має територіальних органів.
• Так само МОН не є засновником (власником) або органом управління комунальних закладів освіти (99 % наявних в Україні садочків, шкіл та позашкільних закладів освіти), не призначає і не погоджує кандидатури їхніх керівників.
• Також серед повноважень МОН немає функцій державного нагляду (контролю), а отже, немає можливості проводити відповідні заходи (аудити, перевірки тощо).

Зважаючи на це, практично у всіх випадках розгляду отриманих звернень (заяв, скарг) громадян МОН буде перенадсилати такі звернення за належністю, згідно з абзацом третім статті 7 Закону України “Про звернення громадян”, до вже згаданих органів управління у сфері освіти, що є структурними підрозділами місцевих держадміністрацій (обласних, районних) або рад (сільських, селищних, міських), які керують комунальними закладами освіти на території громади, району, області.

Крім міністерств, існують також державні й національні служби й агентства, державні інспекції та інші центральні органи виконавчої влади, такі як Державна служба якості освіти України, Державна служба України з питань праці (Держпраці), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) тощо. Якраз ці органи влади, як правило, мають територіальні органи/підрозділи та функції державного нагляду (контролю) у відповідній сфері: освіти, трудових відносин, дотримання бюджетного законодавства.

Наприклад Державна служба якості освіти України, положення про яку затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 р. № 168 (пункт 4), зокрема:

• проводить інституційний аудит закладів освіти;
• проводить моніторинг якості освітньої діяльності та якості освіти;
• здійснює в межах повноважень, передбачених законом, державний нагляд (контроль) за діяльністю закладів освіти щодо дотримання ними вимог законодавства про освіту;
• видає обов’язкові до виконання ними розпорядження щодо усунення виявлених порушень у визначені терміни.

Якщо говорити про такі установи, як Інститут модернізації змісту освіти, Український інститут розвитку освіти, Український центр оцінювання якості освіти та Інститут освітньої аналітики, то вони підпорядковуються МОН і, звісно, виконують важливі функції, наприклад:

• (ІМЗО) організаційна робота на конкурсах підручників;
• (УЦОЯО) організація і проведення ЗНО/НМТ, ЄВІ/ЄФВВ, моніторингових освітніх вимірювань, сертифікації педагогічних працівників спільно із ДСЯО;
• (УІРО) організація роботи Всеукраїнської школи онлайн;
• (ІОА) збір та опрацювання освітньої статистики.

Цей перелік далеко не вичерпний: із повним списком завдань можна ознайомитися на сайтах відповідних установ.

Однак у цьому матеріали ми не акцентуємо на роботі вищезгаданих інституцій, адже вони не мають владних повноважень розв’язувати питання, викладені у зверненнях/скаргах, окрім тих, що пов’язані з їхньою організаційною діяльністю.

Водночас Закон України “Про звернення громадян” забороняє направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються. Тож питання оскарження дій/рішень УЦОЯО, ІМЗО, ІОА та УІРО як установ однаково буде розглядати (й ухвалювати відповідні рішення) МОН або інший компетентний орган (який саме, звісно, залежить від змісту скарги).

ПОВНОВАЖЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ Й УЧАСТЬ ПРЕЗИДЕНТА В УПРАВЛІННІ ОСВІТОЮ

Якщо вище дуже скорочено описано центральний рівень, то на регіональному ситуація з розмежуванням повноважень теж непроста – особливо в умовах воєнного стану.

Мова про межі компетенції

• місцевих органів виконавчої влади
• та органів місцевого самоврядування, зокрема, уже згаданих органів управління у сфері освіти місцевих держадміністрацій (військових, військово-цивільних) і сільських, селищних, міських (районних у містах), обласних рад, їхніх виконавчих органів (комітетів).

Повноваження перших базуються на законах України “Про місцеві державні адміністрації”, “Про військово-цивільні адміністрації” та “Про правовий режим воєнного стану”, других – “Про місцеве самоврядування в Україні”, а перших і других у сфері освіти – на Законі України “Про освіту” та спеціальних освітніх законах України “Про повну загальну середню освіту”, “Про позашкільну освіту” тощо.

Варто згадати депутатські повноваження депутатів місцевих рад, визначені статтями 12–15 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (нагадують повноваження народних депутатів, але діють лише на місцевому рівні). Місцеві депутати мають такі права:

• розглядати пропозиції, заяви й скарги громадян;
• право на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання;
• право на невідкладний прийом;
• право вимагати усунення порушень законності й встановлення правового порядку.

З огляду на це співпраця з активними депутатами на місцевому рівні для закладів освіти може бути навіть ефективнішою, ніж на всеукраїнському.

Органи місцевого самоврядування традиційно виконують роль засновника комунального закладу освіти з усіма похідними обов’язками:

• затверджувати ключові документи закладу;
• призначати/звільняти керівника;
• притягати його до дисциплінарної відповідальності;
• утримувати, розвивати, забезпечувати заклад усім необхідним відповідно до законодавства, зокрема, ліцензійних умов.

Місцеві держадміністрації здійснюють контроль за дотриманням цього само законодавства як закладами освіти, так і їхніми засновниками. Водночас ні засновник, ні уповноважений ним орган управління у сфері освіти не мають права втручатися в діяльність закладу освіти, що здійснюється ним у межах його автономних прав, які реалізують керівник, педагогічна рада, загальні збори (конференція) колективу закладу освіти.

Зараз ситуація стала складнішою, оскільки військово-цивільні та військові адміністрації забезпечують в умовах воєнного стану реалізацію державних гарантій, визначених законами України, зокрема статтею 57–1 “Про освіту”. Отже, й у сфері загальної середньої освіти на час дії воєнного стану в окремих областях, частинах територій областей повноваження органів місцевого самоврядування здійснюють військово-цивільні адміністрації.

Щодо Президента України, то варто згадати про можливість оформити петицію до Президента, яка, зокрема, може стосуватися освітніх питань. Якщо така петиція набере 25 тисяч голосів (електронних підписів громадян і громадянок України), Президент її розгляне. Однак варто пам’ятати, що, як правило, Офіс Президента надсилає ці петиції за належністю, наприклад до Уряду чи відповідних міністерств. Це означає, що петицію щодо освіти напевно розгляне МОН – але пріоритет такої петиції може бути вищим, адже вона надійшла від Офісу Президента, й Офіс тримає це питання на контролі.

“ОМБУДСМЕНИ” ТА СУДОВА ГІЛКА ВЛАДИ

У загальній системі органів влади України варто виокремити Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, його представників та Освітнього омбудсмена.

Уповноважений розглядає звернення про порушення прав і свобод людини й громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими й службовими особами, а також юридичними та фізичними особами. Але не підлягають розгляду Уповноваженим звернення про порушення прав і свобод, які є предметом досудового або судового розгляду, трудового спору.

Освітній омбудсмен є посадовою особою, яка, згідно з Положенням про неї, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 6 червня 2018 р. № 491 (пункт 9), зокрема, може:

• розглядати скарги та перевіряти факти, викладені в поданих освітньому омбудсмену скаргах;
• за результатами проведених перевірок ухвалювати рішення щодо обґрунтованості чи необґрунтованості скарги й на його основі надавати рекомендації закладам освіти, органам управління освітою;
• повідомляти правоохоронні органи щодо виявлених фактів порушення законодавства;
• надавати консультації здобувачам освіти, їхнім батькам, законним представникам, а також педагогічним, науково-педагогічним і науковим працівникам;
• представляти інтереси особи в суді тощо.

Зрештою, коли всі інші органи влади виявилися неспроможні/некомпетентні вирішити ситуацію, залишається судова гілка. Згідно зі статтею 55 Конституції України, кожному гарантоване право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Предметом судового розгляду можуть бути практично всі спори про права й обов’язки працівників закладів, установ освіти, учасників освітнього процесу, осіб, залучених до нього, або інших осіб. Зокрема, трудові спори про незаконність звільнення, невиплату заробітної плати чи інші індивідуальні трудові спори, як правило, розглядають саме в суді, оскільки комісії з трудових спорів, передбачені статтею 221 Кодексу законів про працю України, практично не функціонують.

До того ж, згідно із частиною десятою статті 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними саме в судовому порядку.

Як бачимо, “гравців” багато, і їхні повноваження часом перетинаються, тож органи влади пересилають одне до одного звернення, які, як вважають, поза межами їхньої компетентності.

Особливо складно, коли проблема є комплексною та стосується одночасно, наприклад, освітнього процесу, охорони здоров’я і соціального захисту, як у випадку із дітьми з особливими освітніми потребами, зокрема з інвалідністю, що перебувають у складних життєвих обставинах. У цій ситуації може йтися не лише про навчання дитини, але і про її харчування, збереження здоров’я, створення необхідних безпечних умов – тобто про завдання і відповідальність керівника закладу освіти, посадових осіб засновника закладу освіти, відповідальних за безпечне інклюзивне освітнє середовище, структур системи Міністерства охорони здоров’я, Міністерства соціальної політики та Національної сервісної служби України, Міністерства внутрішніх справ та Національної поліції.

Кожен випадок потребує комплексного розгляду, тож, сподіваємося, що цей матеріал стане “шпаргалкою”, до якої можна буде звертатися, визначаючи шлях розв’язання певної проблеми.

Ірина Пасько, аналітикиня “Нової української школи”

Володимир Божинський, науковий співробітник Аналітичного центру “ОсвітАналітика” Київського столичного університету імені Бориса Грінченка, спеціально для “Нової української школи”

Титульне зображення: Громадський простір

Цей матеріал був представлений ГО “Смарт освіта” в рамках Програми сприяння громадській активності “Долучайся!”, що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст матеріалу є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.