Освітня субвенція – історія і що призвело до надвеликих залишків

2015 рік – перший крок субвенції і одразу початок проблем

Освітня субвенція з’явилася у 2015 році й регламентована статтею 103² Бюджетного кодексу України (далі – БКУ).

Ця субвенція з’явилася на тлі реформи міжбюджетних відносин. За задумом розробників, вона повинна була витрачатися виключно на фінансування поточних витрат загальноосвітніх навчальних закладів. Це мало зняти напругу в суспільстві через хронічне недофінансування освіти та побори, які майже відкрито стягували з батьків учнів.

Ще одним нововведенням було те, що залишки освітньої субвенції, на відміну від інших, на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються в наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази навчальних закладів.

Але задум провалився, не встигнувши практично реалізовуватися.

Перша причина – не всі місцеві чиновники бачили можливість спрямовувати додаткові кошти на фінансування освіти, бо це рушило налагоджені корупційні схеми. Тож зайві кошти в освіту намагалися не вводити. Хтось це робив мовчки, а хтось такі обмеження прописував прямо в рішенні про місцевий бюджет. Показовим є рішення Одеської міської ради “Про бюджет міста Одеси на 2015 рік“, яка пунктом 21 спрямувала майже 10% освітньої субвенції у нічим не регламентований “резерв”.

Друга причина – внесення на початку 2015 року змін у БКУ, які надавали право Кабміну за погодженням із бюджетним комітетом ВР робити перерозподіл у межах загального обсягу субвенцій та додаткових дотацій. Для освітньої субвенції така правка “технічного характеру” з’явилася у вигляді абзацу 8 частини 1:

У разі забезпечення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок зазначеної субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками зазначених навчальних закладів ця субвенція може спрямовуватися на їх капітальні видатки.

Звернемо на цю правку ретельну увагу. Ані у 2015 році, ані сьогодні законодавчо не визначені потреби загальноосвітніх навчальних закладів у поточних видатках.

Тобто, кожен місцевий чиновник трактував “визначеність потреб” на свій розсуд, а всі вивільнені гроші спрямовували на капітальні видатки, серед іншого й на ремонт будинків шкіл. А інші гроші бюджету, які вивільнялися в такий спосіб, ішли на фінансування інших капітальних видатків місцевих бюджетів, у тому числі на ті, які в народі мають просту назву – “розпил бюджету”.

На кінець 2015 року були чималі залишки освітньої субвенції.

Але розглянемо це в іншій частині.

2016 рік – зміна курсу

Під час аналізу, як місцеві ради використовують освітню субвенцію, кидається в очі, що під час підготовки Держбюджету-2017 сталася зміна підходу до її використання. Так, урядовий законопроєкт, який у подальшому ухвалила ВР, запропонував повну зміну напрямів, куди можна витрачати кошти.

Так, з 2017 року освітня субвенція спрямовувалася виключно на оплату праці педпрацівників навчальних закладів із нарахуваннями. Але принцип витрачання залишків майже не змінився: їх продовжили використовувати в наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення (тепер це стали виключно зарплати) та на оновлення матеріально-технічної бази закладів освіти.

Такі дій центральної влади відгукнулися на місцях різким збільшенням у 2016 році видатків на загальноосвітні навчальні заклади. Так, за КЕКВ 2210 “Предмети, матеріали, обладнання та інвентар” у “рекордсменів” залишків освітньої субвенції за 2015 рік (Одеса й Харків) видатки зросли у 29 та 22 рази відповідно. Докладніше про це можна прочитати в статті “Безоплатність шкільної освіти: міфи та реальність“.

2017 рік і до сьогодні: тенденція збільшення залишків субвенції

Як зазначено вище, з 2017 року освітня субвенція витрачається лише на оплату праці педпрацівників з нарахуваннями. Усі інші видатки навчальних закладів фінансуються з коштів місцевих бюджетів, які вони отримують від інших джерел. Тому загальноосвітні навчальні заклади продовжують фінансуватися за залишковим принципом і на розсуд чиновників.

Але саме з 2017 року спостерігається значне збільшення залишків освітньої субвенції на кінець року, які значно перевищують суми, що перерозподіляються наприкінці відповідного року. Одна з причин таких залишків – збільшення кількості напрямів їх використання, порівняно з використанням субвенції у 2016 році. А потім на заробітну плату гроші шукають будь-де, враховуючи і благодійні внески, які офіційно попадають на рахунки шкіл.

Як змінювалися залишки й перерозподіл освітньої субвенції з 2015 до 2019 року

Залишки освітньої субвенції на кінець року формуються з двох джерел:

Перше джерело – невитрачена місцевими бюджетами субвенція поточного року.

Друге джерело – перерозподіл наприкінці року коштів, які обліковувалися у вигляді резерву освітньої субвенції, та коштів, які передбачалися на фінансування тимчасово окупованих територій.

Так, за 2015 рік маємо такі показники:

Загальна сума залишку складає 2 175,4 млн грн.

З них Розпорядженням КМУ від 16 грудня 2015 р. № 1340-р перерозподілено за рахунок окупованих територій, непроведених видатків державного бюджету та субвенції на підготовку робітничих кадрів кошти у сумі 1 121,8 млн грн. А от більше 1 мільярду гривень місцеві бюджети не схотіли витрачати у 2015 році, хоча кошти в них були на рахунках.

У 2016 році Розпорядженням КМУ від 16 листопада 2016 р. № 827-р перерозподілено 1 615,9 млн грн за рахунок резерву освітньої субвенції та тимчасово окупованих територій.

У 2017 році Розпорядженням КМУ від 18 грудня 2017 р. № 929-р перерозподілено 900,0 млн грн за рахунок тимчасово окупованих територій.

У 2018 році Розпорядженням КМУ від 18 грудня 2018 р. № 1012-р перерозподілено 517,3 млн грн.

У 2019 році було два розпорядження. Так, Розпорядженням КМУ від 27 листопада 2019 р. № 1106-р перерозподілено за рахунок резерву освітньої субвенції та тимчасово окупованих територій 1 099,6 млн грн, а Розпорядженням КМУ від 27 листопада 2019 р. № 1109-р на збільшення освітньої субвенції були використані невикористані видатки державного бюджету на підручники та невикористані субвенції на НУШ та реалізацію заходів, спрямованих на підвищення якості освіти. Усього на загальну суму 801 6 млн грн.

Для наочності зведемо показники перерозподілу та залишків освітньої субвенції на рахунках місцевих бюджетів у таблицю:

Залишки освітньої субвенції станом на кінець 2019 року

Як уже вказано, залишки на кінець 2019 року складають 5 256,8 млн грн. Але серед місцевих бюджетів вони розподіляються нерівномірно.

Половина з вказаної суми (2 622,6 млн грн.) розміщена на рахунках обласних бюджетів.

Тут необхідно звернути увагу, що обласні бюджети отримують освітню субвенції як для фінансування підпорядкованих навчальних закладів, так і через них проходять кошти перерозподілів наприкінці кожного року. А от чи передають вони кошти далі, чи залишають на власних рахунках – вказати складно, бо структура таких залишків у загальному доступі відсутня. Хоча законодавство передбачає, що ці кошти обласна рада має перерозподілити серед місцевих бюджетів, розміри залишків свідчать, що перераховують не все.

Друга половина залишків обліковується на рахунках бюджетів міст обласного значення, районів та ОТГ.

Перше, що впадає в очі – у 155-ти цих бюджетів (без урахування Донецької та Луганської областей повністю) залишків освітньої субвенції взагалі нема. Вони її витратили повністю. І те, що було у вигляді залишків минулих років, і те, що отримали у 2019 році.

• До тисячі гривень мають залишки 59 бюджетів.
• 1-10 тис. грн. мають 51 бюджет.
• 10-50 тис. грн. – 61 бюджет.
• 50-100 тис. грн. – 57 бюджетів.
• 100 тис. – 1 млн грн. – 386 бюджетів.
• Понад мільйон залишків мають 564 бюджети.
• Київ має залишки у 78,8 млн грн, але він має бюджет зі спеціальним статусом, тому винесемо його окремо.

Якщо подивитися міста–обласні центри, то там така ж ситуація.

Залишки освітньої субвенції на кінець 2019 року в містах–обласних центрах, тис. грн

Так, Житомир і Херсон взагалі не мають залишків освітньої субвенції. В інших містах видатки коливаються за принципом “хотів – витрачав, не хотів – не витрачав”.

Але Харків тепер не є рекордсменом за розміром залишків, він на другому місці.

Перша п’ятірка рекордсменів така:

Враховуючи, що з п’яти рекордсменів чотири є районами, які будуть переформатовані в ОТГ після 25 жовтня 2020 року, то виникає питання: це так “історично склалося” чи хтось готує для себе ОТГ із грошима?

Відповідь на це може надати головний розпорядник освітньої субвенції – Міністерство освіти і науки.

Висновок

Освітня субвенція з’явилася у 2015 році на тлі реформи міжбюджетних відносин. За задумом розробників, вона повинна була покривати поточні видатки загальноосвітніх навчальних закладів. Залишки зберігалися на рахунках місцевих бюджетів і використовувалися в майбутніх періодах.

Але одразу почалося розширення напрямів її використання через спрямування й на капітальні видатки. Тому поточні видатки продовжували фінансуватися, але вже не в таких обсягах. Тому на місцях субвенцію спрямовували на напрями за волею місцевих чиновників, а не на покриття першочергових потреб навчальних закладів.

Після усвідомлення, що освітня субвенція використовується не за принципами, які на неї покладалися, держава вносить з 2017 року обмеження напрямів щодо використання субвенції. І це призводить до значних витрат у 2016 році.

З 2017 року вже йде інша тенденція – залишати великі залишки субвенції, які можна витрачати не лише на заробітну платню в майбутніх бюджетних періодах.

Сьогодні, у зв’язку з завершенням процесу децентралізації з’явилася інша тенденція – накачування бюджетів майбутніх ОТГ грошима. Те, що гроші забирають від витрат на необхідне для шкіл, – чиновників не хвилює.

Можна сказати, що правильна за задумом ідея під час реалізації вітчизняними чиновниками спотворилася. І це відбулося від непродуманої системи контролю.

Сергій Бондаренко, громадський активіст, фахівець у сфері фінансів та місцевих бюджетів

Титульне фото: автор – EdZbarzhyvetsky, Depositphotos